José Antonio Gómez Pérez
Economista. Catedrático Titular de la Universidad de Panamá
Este artículo está contenido en el documento Seguridad social y sistema de pensiones en Panamá: Crisis y alternativas sociales, presentado a la Comisión del Diálogo por la Caja de Seguro Social (CSS), luego de su aprobación por parte del Consejo Académico de la Universidad de Panamá (UP) como parte del aporte de la academia a las soluciones del país.
INTRODUCCIÓN: CONTEXTO ACTUAL
La Caja de Seguro Social (CSS) padece una crisis multidimensional de vieja data histórica, que involucra características e interconexiones respecto a: la propia institución; el Estado y sus políticas nacionales de seguridad social y salud pública; y la sociedad, con su población, estructuras productivas y dinámicas sociopolíticas.
En la coyuntura presente, la crisis multidimensional está desbordándose por el sistema de seguridad social y ahí que son inaceptables aquellos enfoques sesgados, carentes de objetividad integral o totalmente parcializados a meras reformas paramétricas de corte neoliberal.
La sociedad panameña progresista debe conocer muy bien que un proyecto estratégico consiste en buscar y proporcionar equilibrios societales colectivos que abarquen todos los contextos y causas problemáticas, para realmente proveer soluciones a corto plazo, y que también sean crecientes y duraderas a largo plazo.
La conceptualización analítica está desarrollada siguiendo el ordenamiento siguiente:
- Las Problemáticas Complejas por Resolver.
- Los Lineamientos y Respuestas Estratégicas Integrales.
2.1. Retorno al Sistema Único de Jubilación Solidaria.
2.2. Profundizar la Reforma de Administración Institucional y Gerencial de la C.S.S.
2.3. Frenar y Combatir la Corrupción, Impunidad y Falta de Transparencia.
2.4. Cambio de Condiciones Bancarias con el B.N.P.
2.5. Nueva Política para las Inversiones de los fondos de la CSS.
3. Reflexión final
1 – LAS PROBLEMÁTICAS COMPLEJAS POR RESOLVER
En Panamá, existen problemáticas complejas que todo enfoque realista para procurar soluciones debe tenerlas siempre presente, puesto que como causa y efectos están afectando gravemente las funciones básicas de la CSS por la corrupción e impunidad, interna y externa; inestabilidad en la administración de los fondos económicos; y fallas y pérdidas por el desinterés e inoperancia estatal.
Esta situación puede plantearse también en términos de oferta y demanda. Así, diversos estudios sobre la CSS presentan un panorama que puede resumirse.
“Por el lado de la oferta, existe una oferta de servicios de salud, que se caracterizan por:
a) altos costos operativos;
b) técnica de recuperación y rehabilitación de la salud con escasa coordinación en promoción y prevención;
c) recursos críticos insuficientes para enfrentar la demanda creciente de atención;
d) capacidad física inadecuada; y
e) un sistema de gestión centralizado que afecta oportunamente la toma de decisiones. Así mismo, el lado de la demanda se caracteriza por:
a) la insatisfacción de los usuarios;
b) largo tiempo de espera en las intervenciones quirúrgicas y atención de especialistas; y
c) falta de insumos y medicamentos, entre otros”.
(Israel Gordón C. Horizonte de Atención de Salud en Panamá. Panamá, 2016)
Estos son los grandes desafíos nacionales que requieren de lineamientos estratégicos para la gestión integral de la CSS. Particularmente, se trata de las acciones a desarrollar para resolver los problemas cruciales del programa de invalidez, vejez y muerte (PIVM).
Estos lineamientos estratégicos integrales, organizados como proyecto, deberán dirigirse hacia los siguientes seis objetivos directrices, a saber:
1) Propiciar el retorno al sistema de jubilación y pensiones de beneficios solidarios
2) Profundizar la Reforma Integral de Administración Institucional y Gerencial de la CSS.
3) Exigir que el Estado cumpla sus compromisos adquiridos con la CSS y sus programas de pensiones.
4) Combatir la corrupción, esto implica frenar al trio nefasto de: corrupción, impunidad y falta de transparencia, a nivel nacional.
5) Establecer una nueva política para las inversiones de todos los fondos de programas de la CSS, especialmente referentes a pensiones..
6) Recuperación efectiva de los fondos sustraídos y mecanismos eficientes para el control de la evasión en la CSS.
La historia mundial evidencia que estos objetivos pueden cumplirse con gestión integral a niveles aceptables de eficiencia y eficacia. Por motivo de espacio, este escrito aborda aquellos lineamientos más importantes para la situación de Panamá.
2. – LOS LINEAMIENTOS Y RESPUESTAS ESTRATÉGICAS INTEGRALES
Por encima de encuadramientos doctrinarios o partidarios hay que debatir y decidir basándose en principios sociales universales y en las evidencias, ello aunado a formas de participación socialmente democráticas y legítimas.
2.1 RETORNO AL SISTEMA ÚNICO DE JUBILACIÓN SOLIDARIO
Primeramente, se trata de reconocer a la seguridad social como derecho humano universal, para lo cual el Estado debe esforzarse en garantizar y corroborarlo en la práctica. Este es un punto esencial. Toda otra discusión sería negar ese derecho humano, apadrinar tesis individualistas neoliberales o caer en la divagación social.
En segundo lugar, el debate nacional debe contar con los informes y estudios completos sobre asuntos económicos, así se puede estructurar opciones y resultados con soluciones viables a los problemas bajo análisis y discusión. Hay que descartar aquellos enfoques con subjetivismos, desconexiones lógicas y resultados parcializados.
Actualmente, una de las causas de los problemas existentes radica en la calidad de la información requerida, a guisa de ejemplo, en la financiera y la base de datos de los asegurados cotizantes activos en cada programa.
Una situación financieramente crítica.
Importante es tener clara la realidad de los dos programas de pensiones existentes, el de beneficio solidario y el de cuentas individuales, tanto en el presente como en sus proyecciones a largo plazo.
En el último lustro, los programas relacionados con atención de salud y riesgos (antes con superávit corriente) han empezado a registrar fluctuaciones importantes a la baja; no obstante estas distan de la situación deficitaria del subsistema de pensiones de beneficios exclusivos solidarios.
En el mismo periodo, el PIVM del subsistema solidario ha estado registrando déficit corriente, situación que presiona el uso de su reserva provocando su reducción a cargo plazo, y carencia de sostenibilidad financiera a largo plazo.
Lógicamente, esta reserva tiende a agotarse con los desembolsos a los actuales jubilados; ya que por cada año transcurrido son menos los asegurados del Subsistema Solidario y más en el Mixto.
La Ley 51 del 2005 originó esta problemática. El Estado y todos los gobiernos centrales incumplieron la responsabilidad de cubrir los costos reales de la transición del sistema común solidario al de cuenta individual.
Peor aún, en las tres últimas pasadas administraciones públicas no se atendió con la responsabilidad correspondiente.
La operación del subsistema de cuenta individual no debe registrar déficit corriente. Su tipo de crisis es de otra naturaleza y alcances.
En el fondo real, el sistema total de jubilaciones y pensiones, con ambas modalidades, es restringido e inseguro.
Durante los años 2017-19, los promedios anuales registraron valores así: 1,278, 333 cotizantes activos; 271,117 pensionados; y un monto de pensión de vejez equivalente a 523 balboas mensuales.
En 2017, la suma mínima de las pensiones de invalidez y vejez fue establecido en 255 balboas mensuales. Cerca del 70 % de los cotizantes activos posen salario inferior o igual a 600 balboas mensuales.
En el subsistema mixto, cerca del 88% de cotizantes activos devengan salarios igual o menor a los 1,000 balboas mensuales.
Se hace imperativo examinar y evaluar posibilidades administración conjunta para reducir riesgos y mejorar la eficiencia en forma corporativa.
Recuérdese que la CSS cuenta con cuatro Programas Administrativos: Administración, Enfermedad dad y Maternidad, Riesgos Profesionales e Invalidez, Vejez y Muerte.
A este último programa (PIVM), pertenece el sistema nacional de jubilaciones y pensiones. La Ley 51 de 2005 establece que cada programa está obligado a administrar sus propios ingresos y egresos en forma separada. De esta forma, los programas que están con superávit no pueden contribuir al deficitario programa de IVM.
2.2. PROFUNDIZAR LA REFORMA DE ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y GERENCIAL DE LA CSS
A partir de los años 1990, el Estado empezó a modernizar funciones básicas de funcionamiento del aparato institucional de la CSS en lo concerniente a la seguridad social, principalmente en las áreas de administración y estructura de los servicios que presta la institución.
Sin embargo, los esfuerzos de reformas no han sido consistentes y continuos, dando resultados de avances poco significativos.
El bajo nivel de gestión eficiente, la creciente politización el aumento de las prácticas de corrupción, entre otras deficiencias muy arraigadas, hacen primordial dar importancia a un proceso de profunda reforma institucional integral, a fin de elevar la eficiencia y la calidad de los servicios, esencialmente, al coadyuvar al logro de los otros objetivos estratégicos.
En resumidas cuentas, la CSS debe avanzar hacia un modelo de autonomía, gestión y desarrollo semejante al de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). Esta reforma profunda debe ser evaluada para determinar la forma y gradualidades convenientes, por la vía legislativa expresa o con reforma constitucional. Es una realidad impostergable.
2.3 FRENAR Y COMBATIR LA CORRUPCIÓN E IMPUNIDAD
La sociedad se interesa por la problemática de la corrupción e impunidad porque son claves muy determinantes en la ética social y en la moral tributaria de los contribuyentes. En la medida que estos vicios tienden a fortalecerse como normas, los ciudadanos confían cada vez menos en las instituciones públicas para administrar y utilizar eficientemente sus aportes.
Actualmente, la corrupción es descontrolada e impune, pese a las denuncias no hay resultados con los debidos procesos judiciales y castigos.
Principalmente, las diversas prácticas de evasión por corrupción e incumplimiento tributario acarrean costos y efectos sobre las políticas públicas, disminuyendo negativamente los potenciales beneficios y resultados socioeconómicos.
La CSS está prácticamente acorralada para actuar con efectividad frente a sus pérdidas y obstáculos de funcionamiento institucional. Un objetivo primordial es cambiar este contexto negativo, afrontar con determinación la corrupción y todos sus vicios. Todo lo contrario, cada día que pasa conllevará a aumentar la deformación existente del sistema de seguridad social y trastocar más sus principios rectores y balances de resultados.
Recuérdese que la legislación vigente de seguridad social contempla variados principios y contextos positivos, aunque sea en forma limitada, porque la mayoría están aún sin desarrollar. Los efectos de la corrupción son desastrosos, constituyen una situación que puede y debe cambiar, para mejorar.
Para dimensionar las sumas de recursos que actualmente el sistema desvía de sus destinos socioeconómicos, basta examinar dos datos estadísticos, que evidencian la capacidad potencial tributaria, con la que se resolverían los problemas del PIVN y muchos más.
“En Panamá, para el año 2016, último año con datos disponibles, el total de incumplimiento en la recaudación tributaria, es decir la diferencia entre lo que teóricamente se debería recaudar y lo efectivamente recaudado, totalizó un monto de B/. 4,744.9 millones, cifra equivalente al 8.2% del PIB.
… Para el año 2016, los ingresos tributarios de Panamá representan alrededor del 10.9% del producto interno bruto (PIB), cifra muy por debajo del promedio de la región
(17.8%), lo que significa que nuestro país tiene la segunda más baja presión tributaria de América Latina».
(Juan A Jované. “Impuestos, corrupción, evasión y derechos humanos”. Estrella de Panamá. 15/12/2019)
Una política para frenar y combatir la corrupción en sistema nacional de seguridad social también implica fortalecer: valores de honestidad y política ética, el ejercicio de buena gobernanza con mecanismos sólidos de transparencia y rendición de cuentas y equilibrios de sostenibilidad social, económica y financiera.
Otras problemáticas atañen a contextos institucionales. Deben establecerse nuevos instrumentos legales para que el Estado deje de ser la entidad más morosa con la CSS y, a la vez, cumpla sus responsabilidades con los programas de la población asegurada.
2.4 CAMBIO DE CONDICIONES BANCARIAS CON EL B.N.P.
El Banco Nacional de Panamá (BNP) es la entidad estatal principal destino de los depósitos de la CSS provenientes de sus operaciones corrientes. En este contexto, está el problema de los bajos intereses que devengan los fondos depositados y administrados por el Banco Nacional de Panamá (BNP).
La CSS debe organizarse para negociar su política y mecanismos como un cliente depositario especial y no ser tratada como un cliente corriente. Seguramente, para ello se requiere reformar la ley para dotar a la CSS de suficiente autonomía, con criterios y mecanismos que garanticen mejor sus intereses.
En el último lustro, las tasas de interés pagadas fluctuaron en promedios de 2.0% a 3.0%. Estos son rendimiento bajos, comparados con negocios bancarios privados locales, incluyendo eventuales participaciones conjuntas como banca de segundo piso o si la CSS, directamente, los administrase como empresa inmobiliaria e hipotecaria y banca de ahorro y crédito.
Recientemente, en el financiamiento de la ACP por la ampliación canalera se han pagado intereses promedios de 4.50% a 5.0% y una tasa de interés semejante a la que el Ministerio de Economía y Finanzas está operando en la emisión de bonos del Estado.
2.5 NUEVA POLÍTICA PARA LAS INVERSIONES DE LOS FONDOS DE LA CSS
El país requiere una nueva política para las inversiones de los fondos de los programas de pensiones. Se trata de organizar un plan de desarrollo de inversiones estratégicas, seguras y lucrativas, que garanticen mejor rentabilidad que la actualmente baja. Esta dirección apunta la necesidad de buscar fuentes nuevas no tradicionales.
A guisa de ejemplo, recordemos dos proyectos, la Ampliación del Canal de Panamá (Autoridad del Canal de Panamá, ACP) y el Sistema de Ferrocarriles Metropolitano (Metro de Panamá S.A). Ambas empresas son de capitales estatales, lo cual es una gran ventaja para inversiones de “Interés Colectivo del Estado y su Estrategia de Desarrollo Nacional” (La existencia real de ambos conceptos siempre generan dudas dudas). Sin embargo, dichas oportunidades se dejaron pasar por mera falta de interés del Estado y por mantener las estrategias de secuestro de los fondos de la CSS.
El sistema existente de manejo del BNP tiene maniatados los fondos de la seguridad social, tan solo para beneficio de su liquidez y soporte garantizado para el déficit fiscal del Estado, en abierto detrimento de las expectativas de la CSS y la población cotizante.
Para lograr este objetivo, hay que romper las existentes ataduras anti desarrollistas que han establecidos límites mezquinos para las inversiones de los fondos de pensiones, aduciendo incluso una supuesta “competencia desleal” para el sector privado.
En el fondo, realmente se utilizan los recursos de la CSS como baúles de prebendas y privilegios, en detrimento de la institución y el interés nacional.
Eventualmente se trata de cambiar los mecanismos vigentes entre la CSS y el BNP.
¿Hay suficiente capacidad y voluntad política para organizar una política de inversión eficaz que demanda la CSS? Creo que sí, seguramente hay mucha capacidad y poca voluntad. Recordemos que esta situación tiene aristas de semejanza con la organización del proyecto canalero, con o sin el requerimiento de plebiscito nacional.
3 – REFLEXIÓN FINAL
La presente conceptualización está relacionada con los enfoques, lineamientos y respuestas estratégicas integrales, respecto a la gestión integral de la Caja de Seguro Social (CSS). Toda la conceptualización aquí expuesta está orientada a configurar los componentes de un proyecto de estrategias integrales de desarrollo para la CSS y sus contextos sistémicos.
En palabras sencillas, se trata de comprender cabalmente cuatro finalidades:
- Dimensionar los obstáculos y las posibilidades de cambio;
- precisar bien aquellos principios y políticas que defendemos;
- precisar aquellos contextos a lo que nos oponemos; y
- determinar las respuestas a los obstáculos y desafíos por resolver. Ojalá las orientaciones aquí expuestas resulten útiles para debatir y decidir cómo organizar los objetivos principales para resolver los desafíos presentes en el sistema nacional de pensiones.
El análisis de las dimensiones sobre los problemas y sus consecuencias son muy importantes. Respecto al sistema nacional de pensiones, todas las posibilidades de cambio pueden ser cuantificadas y no solo las variables paramétricas, como pretenden hacer los seguidores de enfoques subjetivos y sesgados.
Actualmente, todas las modalidades de corrupción y evasión fiscal dificultan más sostener o mejorar las condiciones socioeconómicas a la población.
Se trata de una situación calamitosa, puesto que agentes particulares se apropian de recursos financieros públicos, que están concebidos para sufragar necesidades sociales, políticas y proyectos de interés públicos. Por lo tanto, la crítica o el reproche no son suficientes.
Es evidente que para tomar decisiones que equilibrarían los déficits existentes se requiere contar con ingresos concretos, los que siempre pueden provenir de fuentes variadas, sin descartar ninguna de antemano e incluso considerando aquellas actividades que están siendo mal gestionadas.
Se trata de fuentes de ingresos que son bien determinables y delimitables. Al respecto, actualmente, están identificadas diversas fuentes: las pérdidas y desviaciones ilícitas, negligencias administrativas, evasión de pagos, rendimientos bajos de inversiones, etcétera.
Las sumas de estos recursos actualmente desviados de sus destinos socioeconómicos representan sumas cuantiosas de capacidad potencial tributaria, con la que se resolverían los problemas del PIVN y muchos otros más.
Así, el sistema de posibles acciones es amplio para resolver problemas existentes, como es el caso del PIVM, además como las contribuciones que a cada fuente puede corresponderle.
El término “contribuciones” es benévolo, pues, en verdad se trata de cumplir con “responsabilidad” al establecimiento de los equilibrios correspondientes, a la vez, que precisar los responsables de tantos errores cometidos y tolerados a lo largo de tantos años.
Ojalá la sociedad panameña logre conducir y concluir en forma conveniente un genuino diálogo nacional concertador, para salvaguardar la CSS y el sistema nacional de jubilaciones y pensiones, a largo plazo. ¿Acaso será que el diálogo nacional en curso podrá reencauzarse para tal fin? Como se dice en beisbol, quiero creer que «todavía el juego está vivo”.
